【生態觀察】

　　近日(ri)，中(zhong)共中(zhong)央(yang)辦公(gong)廳、國務院(yuan)辦公(gong)廳印發《中(zhong)央(yang)生態(tai)(tai)(tai)環(huan)境保護(hu)督(du)(du)察(cha)(cha)(cha)(cha)工作規(gui)(gui)定》(以下簡稱《規(gui)(gui)定》)，明確：“中(zhong)央(yang)實(shi)行(xing)生態(tai)(tai)(tai)環(huan)境保護(hu)督(du)(du)察(cha)(cha)(cha)(cha)制度，設立專職督(du)(du)察(cha)(cha)(cha)(cha)機構(gou)，對省(sheng)、自治區、直轄(xia)市黨委和政府(fu)、國務院(yuan)有關部門以及有關中(zhong)央(yang)企業(ye)等組織開展生態(tai)(tai)(tai)環(huan)境保護(hu)督(du)(du)察(cha)(cha)(cha)(cha)。”

　　2016年(nian)(nian)1月，黨中(zhong)央(yang)、國(guo)務院正式啟動中(zhong)央(yang)環(huan)(huan)境(jing)保(bao)(bao)護督(du)察。中(zhong)央(yang)環(huan)(huan)境(jing)保(bao)(bao)護督(du)察和(he)2018年(nian)(nian)8月后更名的(de)中(zhong)央(yang)生態環(huan)(huan)境(jing)保(bao)(bao)護督(du)察同屬生態環(huan)(huan)保(bao)(bao)的(de)政治巡視(shi)和(he)法治巡視(shi)。從(cong)成效(xiao)來看(kan)，第一(yi)輪(lun)督(du)察問(wen)(wen)責了(le)1.8萬多(duo)人，解決了(le)8萬多(duo)個人民(min)群眾身(shen)邊的(de)生態環(huan)(huan)境(jing)問(wen)(wen)題；第一(yi)批督(du)察“回頭看(kan)”追責6219人，推動解決了(le)3萬多(duo)個群眾身(shen)邊的(de)生態環(huan)(huan)境(jing)問(wen)(wen)題，各地生態環(huan)(huan)境(jing)質量得到顯著提升(sheng)。總體上看(kan)，以《規(gui)定》的(de)印發為標(biao)志，我國(guo)生態環(huan)(huan)境(jing)保(bao)(bao)護從(cong)認識到實踐正發生歷史(shi)性(xing)、轉折性(xing)、全局性(xing)變化。

　　目前，中(zhong)央生態(tai)環(huan)境保(bao)護督察正從以(yi)督促地方端正生態(tai)環(huan)保(bao)態(tai)度和打擊生態(tai)環(huan)境違法為主要任務(wu)的階(jie)段，步入(ru)以(yi)強調增強生態(tai)環(huan)保(bao)基礎、提升綠色(se)發展能力(li)為主要任務(wu)的階(jie)段，其制度建設越(yue)來(lai)(lai)越(yue)健(jian)全，實(shi)施越(yue)來(lai)(lai)越(yue)深化，重要領(ling)域(yu)越(yue)來(lai)(lai)越(yue)得到各(ge)方面認可。

　　具(ju)體(ti)來講，面對建設新時代生(sheng)態文明的(de)目(mu)標和(he)任務，中央生(sheng)態環境保(bao)護督察制度(du)的(de)實(shi)施(shi)呈現出以下一(yi)些(xie)新特點：

　　從督察(cha)(cha)功能來看，中央(yang)(yang)生態環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)保(bao)(bao)護(hu)督察(cha)(cha)從注重生態環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)保(bao)(bao)護(hu)向促進(jin)(jin)經濟(ji)(ji)、社會發(fa)展(zhan)(zhan)與環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)保(bao)(bao)護(hu)相(xiang)協調(diao)(diao)轉(zhuan)變，推(tui)進(jin)(jin)了(le)各(ge)地的(de)(de)高質(zhi)(zhi)量(liang)(liang)發(fa)展(zhan)(zhan)。經過(guo)三(san)年多的(de)(de)督察(cha)(cha)工作(zuo)，我國(guo)生態環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)質(zhi)(zhi)量(liang)(liang)得到(dao)明顯改善，經濟(ji)(ji)質(zhi)(zhi)量(liang)(liang)也得到(dao)一(yi)定提升。例如，在對“散亂污”企業(ye)的(de)(de)整治中，環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)友好型(xing)企業(ye)得到(dao)更多發(fa)展(zhan)(zhan)空間，經濟(ji)(ji)效(xiao)益不斷提高。可以說，中央(yang)(yang)生態環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)保(bao)(bao)護(hu)督察(cha)(cha)解決了(le)環(huan)(huan)(huan)(huan)保(bao)(bao)法律施行過(guo)軟的(de)(de)問(wen)題，促使環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)保(bao)(bao)護(hu)真正進(jin)(jin)入“五(wu)位一(yi)體(ti)”大格局。此外(wai)，中央(yang)(yang)生態環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)保(bao)(bao)護(hu)督察(cha)(cha)要求各(ge)地把握生態環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)保(bao)(bao)護(hu)的(de)(de)工作(zuo)節奏(zou)，嚴禁“一(yi)律關停”“先停再說”等“一(yi)刀(dao)切”的(de)(de)做(zuo)法。這些措施，也有利(li)于(yu)經濟(ji)(ji)社會發(fa)展(zhan)(zhan)和環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)保(bao)(bao)護(hu)的(de)(de)長遠協調(diao)(diao)共進(jin)(jin)。

　　從(cong)督察(cha)事項(xiang)來(lai)看，中央生態(tai)環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)保(bao)(bao)護督察(cha)從(cong)側(ce)重環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)污(wu)染(ran)(ran)(ran)防(fang)治(zhi)向生態(tai)保(bao)(bao)護和(he)環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)污(wu)染(ran)(ran)(ran)防(fang)治(zhi)并重轉變。2016年(nian)(nian)至2017年(nian)(nian)，中央環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)保(bao)(bao)護督察(cha)組通報的(de)(de)事項(xiang)主要是環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)污(wu)染(ran)(ran)(ran)，如水(shui)(shui)環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)質量和(he)空氣質量、污(wu)水(shui)(shui)處理設施配套管網建(jian)設、工業園區環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)污(wu)染(ran)(ran)(ran)、區域性(xing)行業性(xing)環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)污(wu)染(ran)(ran)(ran)、規模化畜禽(qin)養殖場(chang)污(wu)染(ran)(ran)(ran)、城(cheng)鎮垃圾處理、飲用水(shui)(shui)水(shui)(shui)源地保(bao)(bao)護等問(wen)題。2018年(nian)(nian)8月后，生態(tai)保(bao)(bao)護的(de)(de)內容在督察(cha)反(fan)饋意見中的(de)(de)比重增大，生態(tai)破壞問(wen)題得(de)到(dao)更(geng)多關注。

　　從督(du)(du)(du)察(cha)模式(shi)來看，中(zhong)(zhong)央(yang)(yang)(yang)生態(tai)環(huan)(huan)境保護(hu)督(du)(du)(du)察(cha)從全面(mian)的(de)(de)(de)督(du)(du)(du)察(cha)向全面(mian)督(du)(du)(du)察(cha)與重點督(du)(du)(du)察(cha)相結合轉(zhuan)變。2016年至2017年開展的(de)(de)(de)第一(yi)(yi)輪中(zhong)(zhong)央(yang)(yang)(yang)環(huan)(huan)境保護(hu)督(du)(du)(du)察(cha)，目的(de)(de)(de)之一(yi)(yi)是(shi)通(tong)過(guo)社會舉報(bao)、現場檢查(cha)、空中(zhong)(zhong)遙感、地面(mian)監(jian)測等手段，發現、暴露歷史積累和(he)現實存在(zai)的(de)(de)(de)環(huan)(huan)境污染(ran)和(he)生態(tai)破壞問題，督(du)(du)(du)察(cha)組反饋的(de)(de)(de)內容是(shi)全方(fang)(fang)位和(he)多(duo)層(ceng)次的(de)(de)(de)。到(dao)了中(zhong)(zhong)央(yang)(yang)(yang)生態(tai)環(huan)(huan)境保護(hu)督(du)(du)(du)察(cha)“回(hui)頭看”階(jie)段，督(du)(du)(du)察(cha)的(de)(de)(de)針對(dui)性(xing)有所加強，針對(dui)已(yi)發現問題的(de)(de)(de)“點穴”式(shi)和(he)“緊盯(ding)”式(shi)督(du)(du)(du)察(cha)更(geng)多(duo)。緊盯(ding)關鍵問題，能夠促(cu)進地方(fang)(fang)補齊(qi)基礎(chu)設(she)施建設(she)的(de)(de)(de)短板，推進產業(ye)結構的(de)(de)(de)調(diao)整。2019年啟動的(de)(de)(de)第二輪中(zhong)(zhong)央(yang)(yang)(yang)生態(tai)環(huan)(huan)境保護(hu)督(du)(du)(du)察(cha)工作，將圍繞中(zhong)(zhong)央(yang)(yang)(yang)和(he)各省市(shi)制定的(de)(de)(de)污染(ran)防(fang)治攻堅戰行動計(ji)劃和(he)方(fang)(fang)案，采(cai)取(qu)針對(dui)性(xing)的(de)(de)(de)督(du)(du)(du)察(cha)，同時對(dui)重點國(guo)有企(qi)(qi)業(ye)開展生態(tai)環(huan)(huan)境保護(hu)督(du)(du)(du)察(cha)，以(yi)點帶(dai)面(mian)，提(ti)升所有企(qi)(qi)業(ye)在(zai)新時代的(de)(de)(de)生態(tai)環(huan)(huan)保守(shou)法水平。

　　從(cong)督(du)察(cha)(cha)方(fang)式(shi)來(lai)看，中央(yang)生(sheng)態(tai)環(huan)境保(bao)(bao)護督(du)察(cha)(cha)從(cong)監督(du)式(shi)追責(ze)向監督(du)式(shi)追責(ze)和輔(fu)導性輔(fu)助并舉轉變。中央(yang)環(huan)境保(bao)(bao)護督(du)察(cha)(cha)自啟動以來(lai)，發(fa)現(xian)(xian)了一(yi)大(da)批生(sheng)態(tai)環(huan)境問(wen)題(ti)，追責(ze)了一(yi)批領導干(gan)部，推動地(di)(di)(di)方(fang)提(ti)高了生(sheng)態(tai)環(huan)境保(bao)(bao)護的(de)意(yi)識和責(ze)任感。但一(yi)些(xie)地(di)(di)(di)方(fang)在督(du)察(cha)(cha)后提(ti)出：一(yi)些(xie)生(sheng)態(tai)環(huan)境問(wen)題(ti)的(de)產生(sheng)原因是地(di)(di)(di)方(fang)能力(li)建設滯(zhi)后，科技和管(guan)理(li)能力(li)不足，地(di)(di)(di)方(fang)發(fa)現(xian)(xian)不了問(wen)題(ti)，即使發(fa)現(xian)(xian)也難(nan)以解決。針對這一(yi)現(xian)(xian)象，從(cong)2017年(nian)10月(yue)起，原環(huan)境保(bao)(bao)護部派出隊伍下沉到京津冀(ji)大(da)氣(qi)污(wu)染(ran)傳輸通道的(de)“2+26”城市(shi)(shi)，幫助當地(di)(di)(di)制定(ding)大(da)氣(qi)污(wu)染(ran)控制的(de)“一(yi)市(shi)(shi)一(yi)策”，受(shou)到地(di)(di)(di)方(fang)的(de)歡迎(ying)。

　　從督察(cha)重(zhong)點來看，中(zhong)央生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)保(bao)護督察(cha)從著重(zhong)糾正(zheng)環(huan)保(bao)違法(fa)向(xiang)糾正(zheng)違法(fa)和(he)提升守(shou)法(fa)能(neng)力相結(jie)合轉變。地(di)方出現(xian)的(de)一些生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)問題(ti)，表面看是企(qi)(qi)業的(de)違法(fa)問題(ti)，但從深(shen)層次看則是地(di)方政府(fu)的(de)環(huan)境(jing)保(bao)護基礎設(she)施(shi)建(jian)設(she)滯后的(de)問題(ti)。2016年開(kai)(kai)始實施(shi)的(de)中(zhong)央環(huan)境(jing)保(bao)護督察(cha)，既指出各地(di)的(de)環(huan)保(bao)違法(fa)違規現(xian)象，也(ye)對各地(di)污(wu)水(shui)處(chu)理設(she)施(shi)建(jian)設(she)的(de)情況開(kai)(kai)展通(tong)報。區域污(wu)水(shui)處(chu)理設(she)施(shi)的(de)建(jian)設(she)屬于提升守(shou)法(fa)能(neng)力的(de)治(zhi)本(ben)(ben)事項，可(ke)見(jian)，反饋意(yi)見(jian)不(bu)僅關(guan)注治(zhi)標，還考慮(lv)治(zhi)本(ben)(ben)。在(zai)第(di)一輪督察(cha)后，各地(di)的(de)污(wu)水(shui)處(chu)理設(she)施(shi)建(jian)設(she)進展普遍(bian)提速。到了中(zhong)央生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)保(bao)護督察(cha)“回(hui)頭(tou)看”階段，督察(cha)意(yi)見(jian)涉(she)及的(de)空(kong)間開(kai)(kai)發格局優化、產業結(jie)構(gou)調整、淘(tao)汰落后產能(neng)、產業區域布局、垃圾收運和(he)處(chu)理、淘(tao)汰“散亂污(wu)”企(qi)(qi)業等治(zhi)本(ben)(ben)事項的(de)比重(zhong)有(you)所增加，體現(xian)了治(zhi)標與治(zhi)本(ben)(ben)并重(zhong)。

　　從(cong)追(zhui)(zhui)責(ze)對象來看，中央(yang)生態(tai)環(huan)境保(bao)護督察從(cong)主(zhu)(zhu)(zhu)(zhu)要追(zhui)(zhui)責(ze)基層官(guan)(guan)員向問(wen)(wen)責(ze)包括地(di)方(fang)黨(dang)政(zheng)主(zhu)(zhu)(zhu)(zhu)要領(ling)導在內的(de)各(ge)(ge)層級(ji)官(guan)(guan)員轉變(bian)。地(di)方(fang)出現的(de)一些生態(tai)環(huan)境問(wen)(wen)題，表面(mian)看是(shi)基層的(de)執法問(wen)(wen)題，實(shi)質是(shi)地(di)方(fang)黨(dang)委(wei)和政(zheng)府(fu)的(de)重視程度問(wen)(wen)題。2016年1月在河北試(shi)水的(de)中央(yang)環(huan)境保(bao)護督察，問(wen)(wen)責(ze)的(de)對象還(huan)主(zhu)(zhu)(zhu)(zhu)要是(shi)處(chu)以下官(guan)(guan)員，隨著中央(yang)對多(duo)位省級(ji)黨(dang)委(wei)原負責(ze)人的(de)處(chu)理(li)，被問(wen)(wen)責(ze)的(de)干(gan)部(bu)級(ji)別(bie)整(zheng)體(ti)提高(gao)。實(shi)踐證(zheng)明，問(wen)(wen)責(ze)地(di)方(fang)黨(dang)政(zheng)主(zhu)(zhu)(zhu)(zhu)要領(ling)導和部(bu)門主(zhu)(zhu)(zhu)(zhu)要領(ling)導，對于(yu)倒逼地(di)方(fang)各(ge)(ge)級(ji)黨(dang)委(wei)和政(zheng)府(fu)層層傳導環(huan)保(bao)壓力，調整(zheng)產(chan)業(ye)結構，淘(tao)汰落后(hou)的(de)工藝和設備(bei)，解決(jue)“散(san)亂污”問(wen)(wen)題，促進綠(lv)色發展，作用巨(ju)大。

　　從督(du)察(cha)規范化(hua)來看，中央生(sheng)(sheng)態(tai)環境(jing)(jing)保護(hu)督(du)察(cha)從專門的(de)(de)(de)生(sheng)(sheng)態(tai)環境(jing)(jing)保護(hu)工(gong)作督(du)察(cha)向全(quan)面的(de)(de)(de)生(sheng)(sheng)態(tai)環境(jing)(jing)保護(hu)法(fa)治督(du)察(cha)轉(zhuan)(zhuan)變。首先，與督(du)察(cha)工(gong)作相關的(de)(de)(de)法(fa)制建設得到加強。中央環境(jing)(jing)保護(hu)督(du)察(cha)起步(bu)時主要(yao)的(de)(de)(de)依據是《環境(jing)(jing)保護(hu)督(du)察(cha)方案（試行(xing)）》和《黨(dang)政(zheng)領導(dao)干部(bu)生(sheng)(sheng)態(tai)環境(jing)(jing)損害責(ze)任追究辦法(fa)（試行(xing)）》。隨后，中央結合實際中遇到的(de)(de)(de)問(wen)題修(xiu)改(gai)了《中國共產黨(dang)巡視工(gong)作條例》，發現和處理生(sheng)(sheng)態(tai)環境(jing)(jing)違(wei)紀違(wei)規問(wen)題的(de)(de)(de)黨(dang)內(nei)法(fa)規依據更加配套。在(zai)督(du)察(cha)中，為了精準(zhun)問(wen)責(ze)，防止追責(ze)擴大化(hua)，相當多的(de)(de)(de)地(di)方黨(dang)委和政(zheng)府聯(lian)合出臺了生(sheng)(sheng)態(tai)環境(jing)(jing)保護(hu)的(de)(de)(de)“黨(dang)政(zheng)同責(ze)”“一崗雙責(ze)”權力(li)清單文(wen)件(jian)。可見，以前由(you)政(zheng)府主要(yao)承擔(dan)生(sheng)(sheng)態(tai)環境(jing)(jing)保護(hu)責(ze)任及政(zheng)府部(bu)門中主要(yao)由(you)環境(jing)(jing)保護(hu)部(bu)門承擔(dan)生(sheng)(sheng)態(tai)環境(jing)(jing)保護(hu)責(ze)任的(de)(de)(de)局面得到明顯(xian)轉(zhuan)(zhuan)變。

　　從(cong)督(du)(du)察體制來看(kan)，中央生態環(huan)境保護(hu)(hu)督(du)(du)察正在得到其他機(ji)構的巡視(shi)和督(du)(du)察工作的協同支持，督(du)(du)察的權威(wei)性得到進一步增(zeng)強。2018年全(quan)國(guo)人大常委會(hui)開展(zhan)了大氣污(wu)染(ran)防治(zhi)法執(zhi)法檢(jian)查；2018年6月(yue)(yue)，自然(ran)資(zi)源(yuan)(yuan)部對幾起侵占農(nong)地、破壞林地、填海造(zao)地、侵占濕(shi)地等(deng)案件作出自然(ran)資(zi)源(yuan)(yuan)督(du)(du)察通報；2018年8月(yue)(yue)，自然(ran)資(zi)源(yuan)(yuan)部設立國(guo)家自然(ran)資(zi)源(yuan)(yuan)督(du)(du)察辦(ban)公室……這些督(du)(du)察和巡視(shi)對于配合(he)中央生態環(huan)境保護(hu)(hu)督(du)(du)察的實施起到重要的促進和保障作用。

　　以上(shang)種種轉(zhuan)變表明(ming)，中央生態(tai)環境(jing)保護督察制度(du)作(zuo)為社會(hui)主義生態(tai)環境(jing)法(fa)治(zhi)制度(du)的重要內(nei)容，其有效實(shi)施將會(hui)有利于2020年(nian)污(wu)染防治(zhi)攻堅(jian)戰(zhan)目(mu)標(biao)(biao)的實(shi)現，并(bing)為2035年(nian)基(ji)本實(shi)現美(mei)麗中國的目(mu)標(biao)(biao)奠定堅(jian)實(shi)的基(ji)礎。（作(zuo)者：常紀文(wen)，系(xi)國務(wu)院(yuan)發展研究中心資(zi)源(yuan)與環境(jing)政(zheng)策研究所(suo)副(fu)所(suo)長）

【糾錯】

責任編輯： 張樵蘇