新華社北京5月30日電 題：給環境執法自由裁量權戴上“緊箍” 營造公平競爭市場環境
新華社記者高敬
生態(tai)環境(jing)部(bu)30日發(fa)布《關于進一步(bu)規范適用(yong)環境(jing)行(xing)政(zheng)處罰(fa)(fa)自(zi)由裁量(liang)權(quan)的(de)(de)指導(dao)意見(jian)》，指導(dao)生態(tai)環境(jing)部(bu)門進一步(bu)規范行(xing)使(shi)行(xing)政(zheng)處罰(fa)(fa)自(zi)由裁量(liang)權(quan)，以提(ti)高依法(fa)行(xing)政(zheng)的(de)(de)能(neng)力(li)和水平，提(ti)升執(zhi)法(fa)的(de)(de)公(gong)正(zheng)性(xing)和精準性(xing)。
營造公平競爭市場環境
2018年，全(quan)國生態環境部門(men)共下達(da)行(xing)政處(chu)罰(fa)決(jue)定(ding)書(shu)18.6萬份，罰(fa)沒款152.8億元。案件平均罰(fa)款金額8.2萬元，同比上升66%。人們說，環境執(zhi)法(fa)的(de)確(que)長出了“牙齒(chi)”。
但(dan)具(ju)體(ti)到一個案件中，如相(xiang)關法(fa)(fa)律規定，企業某項違(wei)法(fa)(fa)行為，可(ke)處10萬元以上100萬元以下的(de)(de)罰(fa)款(kuan)。面對這么大的(de)(de)“彈性空(kong)間(jian)”，到底該罰(fa)款(kuan)多(duo)少(shao)，企業才(cai)覺得公平？同樣的(de)(de)違(wei)法(fa)(fa)行為，不(bu)(bu)(bu)同的(de)(de)執法(fa)(fa)人員(yuan)會不(bu)(bu)(bu)會開出(chu)(chu)不(bu)(bu)(bu)同的(de)(de)罰(fa)單，會不(bu)(bu)(bu)會出(chu)(chu)現“同案不(bu)(bu)(bu)同罰(fa)”？
生態(tai)(tai)環(huan)境部(bu)生態(tai)(tai)環(huan)境執法(fa)局副(fu)局長(chang)夏祖義(yi)介紹，其實早在2009年，原(yuan)環(huan)境保護(hu)部(bu)就印(yin)發(fa)了《規(gui)(gui)(gui)范(fan)環(huan)境行政處罰自由(you)裁(cai)量(liang)權若(ruo)干意見》等文件，地方(fang)生態(tai)(tai)環(huan)境部(bu)門也相繼制定了規(gui)(gui)(gui)范(fan)自由(you)裁(cai)量(liang)權的專門規(gui)(gui)(gui)定。
然而，隨(sui)著(zhu)生態環(huan)境(jing)保護法(fa)律(lv)法(fa)規日益(yi)完善，生態環(huan)境(jing)執(zhi)法(fa)手段更加豐富，環(huan)境(jing)行政處罰(fa)(fa)(fa)種類增多，罰(fa)(fa)(fa)款(kuan)處罰(fa)(fa)(fa)數額大幅提(ti)高(gao)，行政處罰(fa)(fa)(fa)自由(you)裁量(liang)權隨(sui)之擴大。由(you)于地區(qu)差(cha)異和對(dui)法(fa)律(lv)條款(kuan)的認識(shi)理解程(cheng)度不同，各地目前已制定的裁量(liang)基準在規范化、科學化、合理化程(cheng)度方(fang)面存在較(jiao)大差(cha)異。
“規范自由裁(cai)量權，有(you)(you)助于(yu)維護行政相對(dui)人的(de)(de)利(li)益，保持行政處罰(fa)的(de)(de)公(gong)平公(gong)正，有(you)(you)利(li)于(yu)創造公(gong)平的(de)(de)營(ying)商環(huan)境(jing)(jing)。”中(zhong)國政法大學教授王(wang)燦發說，近年來(lai)環(huan)境(jing)(jing)執法力度逐步加大，很(hen)多企業不(bu)擔(dan)心行政部門嚴(yan)格執法，擔(dan)心的(de)(de)是同樣的(de)(de)行為，有(you)(you)的(de)(de)罰(fa)有(you)(you)的(de)(de)不(bu)罰(fa)，有(you)(you)的(de)(de)處罰(fa)輕有(you)(you)的(de)(de)處罰(fa)重，市場競爭環(huan)境(jing)(jing)不(bu)公(gong)平。
他(ta)認為，對自由裁量權進行規范，可以(yi)把(ba)行政處(chu)罰不(bu)公(gong)(gong)平、不(bu)公(gong)(gong)正限制到最小(xiao)范圍內，創造更(geng)加公(gong)(gong)平的營(ying)商環(huan)境。他(ta)同時說，如果該罰的沒有罰，環(huan)境執(zhi)法人員也(ye)會(hui)面(mian)臨(lin)追責壓力(li)。
鼓勵企業形成環境守法常態
2009年(nian)前后，南京市生態(tai)環境(jing)部門就已經(jing)開始使(shi)用“環保處罰自(zi)由(you)裁(cai)量(liang)(liang)輔助決(jue)策系統(tong)”來規范行政(zheng)處罰自(zi)由(you)裁(cai)量(liang)(liang)權。截(jie)至2018年(nian)底，南京市使(shi)用裁(cai)量(liang)(liang)系統(tong)辦理的環境(jing)行政(zheng)處罰案(an)件(jian)達20661件(jian)。
南京市生態環境局(ju)政(zheng)策法(fa)規處(chu)處(chu)長石勇介紹，從近10年來情況看(kan)，企業(ye)對處(chu)罰(fa)金額的(de)計算過(guo)程了解(jie)后(hou)，沒有因為金額問題跟執(zhi)法(fa)部門(men)產生爭議。執(zhi)法(fa)部門(men)則鼓勵企業(ye)對違(wei)法(fa)行為進行改正(zheng)，用改正(zheng)效果來降低處(chu)罰(fa)額度，起到了鼓勵企業(ye)守法(fa)的(de)作用。
指(zhi)導(dao)意(yi)見規定了部分(fen)可以(yi)自由(you)裁量(liang)的(de)(de)(de)情(qing)形(xing)，如從重處罰(fa)(fa)的(de)(de)(de)情(qing)形(xing)包括(kuo)：兩(liang)年內(nei)因(yin)同類環(huan)境違法(fa)行為被處罰(fa)(fa)3次（含3次）以(yi)上(shang)的(de)(de)(de)；重污(wu)染(ran)(ran)天氣(qi)預警期間超標排放(fang)大氣(qi)污(wu)染(ran)(ran)物的(de)(de)(de)；在案件查處中對(dui)執法(fa)人員(yuan)進行威脅(xie)、辱(ru)罵、毆打(da)、恐嚇或者打(da)擊報(bao)復的(de)(de)(de)等。
如(ru)果(guo)企業主動消(xiao)除(chu)或者(zhe)減(jian)輕環(huan)境(jing)(jing)(jing)違(wei)法行(xing)(xing)為(wei)危害后(hou)果(guo)，配(pei)合生態環(huan)境(jing)(jing)(jing)部門查處環(huan)境(jing)(jing)(jing)違(wei)法行(xing)(xing)為(wei)有立功(gong)表現的等情(qing)形則可以(yi)依法從輕或減(jian)輕行(xing)(xing)政處罰。
企業(ye)(ye)違(wei)法(fa)(fa)行(xing)為未造(zao)成環境污染后果，且企業(ye)(ye)自行(xing)實(shi)施(shi)關停(ting)或者實(shi)施(shi)停(ting)止建設(she)、停(ting)止生產(chan)等措施(shi)的，或者違(wei)法(fa)(fa)行(xing)為持續時(shi)間短、污染小且當日完(wan)成整改(gai)的，其他違(wei)法(fa)(fa)行(xing)為輕微并及時(shi)糾正，沒有造(zao)成危害后果的則可以免于處罰。
減少權力尋租機會
在(zai)中國人民(min)大學(xue)教(jiao)授(shou)李艷芳看來，規范自(zi)(zi)由(you)裁量(liang)權，對環境執法(fa)部門(men)和執法(fa)人員來說，也(ye)是一種自(zi)(zi)我約束、自(zi)(zi)我監督、自(zi)(zi)我保護。
“這份(fen)文(wen)(wen)件對(dui)自由裁量(liang)權(quan)進(jin)行了限(xian)制(zhi)，減(jian)少執(zhi)法(fa)人員自由裁量(liang)權(quan)的(de)任意性(xing)和(he)隨意性(xing)。”她說，文(wen)(wen)件還設置(zhi)了查處分離制(zhi)度、執(zhi)法(fa)全過程記錄制(zhi)度等，使執(zhi)法(fa)人員的(de)權(quan)力分散，形成執(zhi)法(fa)人員內部運行機制(zhi)的(de)約束，減(jian)少權(quan)力尋租(zu)的(de)機會，有助于防范(fan)減(jian)少執(zhi)法(fa)風險。
今年9月底前，各省級生態環境部門應當制定完成本地區環境行政處罰自由裁量規則(ze)和(he)基準。
上(shang)級生態環境部門發現(xian)各地裁(cai)量(liang)(liang)規則(ze)和基準設定(ding)明顯不(bu)合理、不(bu)全(quan)面(mian)的(de)，應當提出更新或者修(xiu)改(gai)的(de)建議。對(dui)不(bu)按裁(cai)量(liang)(liang)規則(ze)和基準進行裁(cai)量(liang)(liang)，不(bu)規范行使行政(zheng)處罰自由裁(cai)量(liang)(liang)權構成違(wei)法(fa)違(wei)紀的(de)，依法(fa)追究(jiu)法(fa)律(lv)責任。
