編者按：我國是自然災害和事故災難最為嚴重的國家之一，災害種類多，地域分布廣，發生頻率高。有關數據表明，近三百年來全球死傷10萬人以上災難一共發生了50起，其中有26起發生在中國。

　　當代社會發展有新的特點和規律，社會秩序更加穩定，但一些人的心理比較脆弱；財富更加集中，但人口密度也更大。一旦發生事故，各種損失將加大，風險的耦合程度更強。為了適應這樣的特點和規律，需要有更為科學、更為現代、更為精細的應急處置手段和方式。

　　暴雨、地震、火災、交通事故、工程事故、公共衛生事件……當前，中國城鎮化率接近60%，城市地廣了、樓高了、人多了，各種公共安全風險也在集聚。一場大雨可能癱瘓一座城，一架無人機可能干擾數十航班，各種新舊風險交織在一起，給城市應急管理提出了新挑戰。

　　城市擴張上天入地，安全“觸發點”密布

　　近年來，各地高(gao)層(ceng)、超(chao)高(gao)層(ceng)建(jian)筑(zhu)涌現(xian)，不斷(duan)刷(shua)新(xin)城市天(tian)際(ji)線。2017年歲末(mo)的一天(tian)凌晨，北方某(mou)城市一棟高(gao)層(ceng)建(jian)筑(zhu)38層(ceng)發生火災，共造(zao)成(cheng)10人死亡(wang)。湖南省建(jian)筑(zhu)設(she)計院(yuan)總建(jian)筑(zhu)師楊(yang)瑛認為，高(gao)層(ceng)建(jian)筑(zhu)一般位于擁擠的城市中心，把所有(you)東西(xi)“擠在一起”，存在消防安(an)全等一系列安(an)全隱(yin)患。

　　早在(zai)2012年，深圳就(jiu)以(yi)城市為(wei)整體對象開展了(le)公共安(an)(an)全風險(xian)(xian)評估，共識別出公共安(an)(an)全風險(xian)(xian)源138項。其中，高層建筑火(huo)災(zai)被列(lie)為(wei)“極高等(deng)級風險(xian)(xian)”。

　　深(shen)圳(zhen)市應急辦相關(guan)負責人認為，目前，深(shen)圳(zhen)100米以上(shang)的高層(ceng)建(jian)筑有數千座，幾乎(hu)已是隨處可見。而消防(fang)車的救災能力大多不(bu)到100米，高層(ceng)建(jian)筑一(yi)旦發生火(huo)災，外部(bu)救援難度不(bu)小。

　　同(tong)時，在一些(xie)高(gao)樓密集(ji)的(de)地區(qu)，停車(che)占用消防通道等行為也為及時有效的(de)救援(yuan)造成障礙。一些(xie)高(gao)層發生火災只能主(zhu)要依靠建筑(zhu)的(de)自動噴淋系統和(he)避難層“自救”。

　　向天空發展的同時，很多城市地(di)鐵(tie)建(jian)設熱潮不(bu)減。

　　暨(ji)南大(da)學學者的一份(fen)研(yan)究報告(gao)稱，由(you)于(yu)地鐵(tie)存在空間有限、客(ke)流量大(da)、人(ren)員(yuan)密集(ji)等(deng)特點，城市地鐵(tie)的快速發展蘊含著一定的安全隱患和風險。

　　湖南城(cheng)市學院(yuan)教授(shou)湯放華認為，上下班高峰(feng)期(qi)、重(zhong)大活(huo)動期(qi)間(jian)(jian)，人(ren)流、車(che)流瞬間(jian)(jian)聚集，如果城(cheng)市交通、場地等設施(shi)的(de)容(rong)(rong)納能力、承受能力、疏散能力不足(zu)，很(hen)容(rong)(rong)易出現(xian)安全(quan)事故。

　　一場雨癱瘓一座城，應急“薄弱點”突出

　　人們常(chang)說，下水(shui)道是一個城(cheng)市的(de)良(liang)心。一場(chang)暴雨，或者一次大雪、臺風，都能成為(wei)城(cheng)市應急能力的(de)“試金石(shi)”。

　　“城里看海”這類情(qing)況反映出很多城市在交通、地下管(guan)網、電力、通信等“生命線工(gong)程”上的綜合防范(fan)能力薄弱，應急(ji)物資儲(chu)備不(bu)足(zu)，難(nan)以(yi)應對(dui)自(zi)然(ran)災害特別(bie)是巨災風險。

　　除了城市(shi)基礎設施建設的“硬能力”不(bu)足，應(ying)(ying)急管理還(huan)存在“軟能力”短板。有報告指出，基層應(ying)(ying)急部(bu)門在風(feng)險識別、信(xin)息報告、先期處置、應(ying)(ying)急響應(ying)(ying)等方面存在不(bu)足，容(rong)易導(dao)致“小(xiao)事變(bian)大(da)”。

　　“軟能(neng)力”短板突出表現在兩個(ge)方面。

　　一方面，互聯網時代，在謠言和真相的賽跑中，一些基層政府的輿情分析和引導能力不足。

　　另一方面，大數據時代，應急管理要打破“信息孤島”，才能應對城市“無時不有、無處不在”的風險。

　　業內人士認為，對(dui)于應急(ji)指揮而言，需(xu)要(yao)掌握人口分(fen)(fen)布、地下管(guan)網、運營(ying)商、地理信息等(deng)數(shu)據(ju)(ju)，但現在(zai)這些數(shu)據(ju)(ju)分(fen)(fen)散(san)于多個單(dan)位，有的還是(shi)涉密數(shu)據(ju)(ju)，整合起(qi)來很(hen)難。如果(guo)這些數(shu)據(ju)(ju)不能打通，想要(yao)依(yi)靠(kao)大數(shu)據(ju)(ju)分(fen)(fen)析(xi)來提升應急(ji)管(guan)理水平，就(jiu)無從(cong)談(tan)起(qi)。

　　無人機無人駕駛來了，新“風險點”陡增

　　據了(le)解，目前國內(nei)城市(shi)中的(de)北(bei)京、上海已經發放(fang)了(le)自動(dong)駕(jia)駛路測牌照，無(wu)人(ren)駕(jia)駛汽車(che)可在指定的(de)開放(fang)道路上測試(shi)。“無(wu)人(ren)駕(jia)駛讓城市(shi)管理面臨新挑戰。

　　”湯放華認為，傳統(tong)道路、交通規則、交通管(guan)理系(xi)統(tong)和無人駕(jia)駛不相(xiang)適應，交通事故責任劃分“理不清(qing)”，應急管(guan)理無章可循，這些問(wen)題(ti)都有待解決(jue)。

　　如果說無人駕(jia)駛汽車(che)商業化(hua)還是將來時，那么無人機、共享單車(che)等(deng)新事物(wu)在給城市生活(huo)帶來便利的同時，也(ye)已經暴露出實實在在的風險(xian)點。

　　半月談記者梳(shu)理發(fa)現，近年來，無人機干(gan)擾(rao)航空安全(quan)事件時有發(fa)生。

　　2017年以來，多地(di)都發生了無(wu)人機闖入機場凈空保(bao)護區的事件。有人用無(wu)人機在(zai)數(shu)百米高空近(jin)距離拍下了民航客(ke)機降落的畫面，并制作成(cheng)(cheng)視頻在(zai)網(wang)絡上進行炫耀。這些行為(wei)對民航飛行安全造(zao)成(cheng)(cheng)威脅，導致(zhi)數(shu)十個航班出現不同程度延誤(wu)。

　　專家表示，無人機對航空安全的威脅，是近年來城市應急管理面臨的新考驗之一。目(mu)前，大疆無(wu)(wu)人(ren)機已經在系統里(li)內置了機場禁(jin)飛(fei)(fei)區。當用(yong)戶身處禁(jin)飛(fei)(fei)區范圍內，無(wu)(wu)人(ren)機將無(wu)(wu)法起飛(fei)(fei)。但是(shi)，還有多家(jia)無(wu)(wu)人(ren)機的(de)產品(pin)尚未實現這(zhe)一功(gong)能。

　　此外，共享單車在“野蠻生長”中也受到不少詬病。不久前，成都市城管委對中心城區互聯網租賃自行車停放秩序考核情況通報稱，各運營企業對長期存在的單車堆積停放問題沒有行之有效的管控措施，無法及時清運單車，導致熱點地區單車“潮汐式”擁堵時間延長，更有共享單車堵塞消防通道的情況發生。

　　專家指出，在現(xian)代城市的(de)應急管理中(zhong)，非(fei)傳統安全(quan)領域面臨的(de)治理困境更加顯(xian)著，工業生(sheng)產、日常生(sheng)活中(zhong)突發(fa)性的(de)社(she)會(hui)風險，成為社(she)會(hui)治理的(de)核心(xin)內容。

　　應對新形勢，新技術為應急“關鍵點”賦能

　　面對點多(duo)、面廣(guang)、新(xin)舊交織的風險，城市應急(ji)管理(li)亟須適應新(xin)形勢。

　　風險評估(gu)是應(ying)急管理的(de)源(yuan)頭，應(ying)改變(bian)過去那種粗放式、“差不多主(zhu)義(yi)”的(de)評估(gu)方式。

　　在(zai)這方面，深(shen)圳市將風險(xian)劃定(ding)為200多個細類，降(jiang)低(di)風險(xian)評(ping)估的主(zhu)觀成(cheng)分，自然災害類所有評(ping)估手段均通過專業軟件(jian)平臺完成(cheng)；應急能(neng)力(li)評(ping)估借助安全管(guan)理模(mo)型(xing)建立了(le)通用指(zhi)標體(ti)系，包含20個一級(ji)指(zhi)標、67個二(er)級(ji)指(zhi)標、176個能(neng)力(li)要素考核點。

　　專家認為，通過科學評估，有助于及時發現和治理城市規劃、基礎設施、響應機制等方面的風險點。

　　專家建(jian)議，加快推進建(jian)立(li)城市(shi)應(ying)急救援信息共享機制，健全多部(bu)門協同預警發(fa)布和響應(ying)處置機制，提升防(fang)災減災救災能力，提高城市(shi)生產安全事故處置水平。

　　同時，完(wan)善事故應(ying)(ying)急救(jiu)援(yuan)預案(an)，實現政府(fu)預案(an)與部門預案(an)、企(qi)業預案(an)、社區(qu)預案(an)有效銜接(jie)，定(ding)期開展應(ying)(ying)急演(yan)練。完(wan)善應(ying)(ying)急救(jiu)援(yuan)聯動機制，強化(hua)應(ying)(ying)急狀態下交通(tong)管(guan)制、警(jing)戒、疏散等防范措施。健全應(ying)(ying)急物資儲備(bei)調(diao)用機制。

　　針對(dui)高層火災問題，專家建(jian)議開(kai)發(fa)適(shi)用高層建(jian)筑等(deng)條件下的(de)應急(ji)(ji)救(jiu)援裝備(bei)設(she)施，加(jia)強(qiang)安全使用培訓。強(qiang)化有限空間(jian)作業和現(xian)場應急(ji)(ji)處置技(ji)能。

　　來源：《半月(yue)談(tan)》2018年第(di)9期，半月(yue)專(zhuan)題：《應急之變》

　　原(yuan)標題：地廣樓高人多，新舊風險交(jiao)織 城市(shi)應急管理難題待解

　　記者：白(bai)田(tian)田(tian) 陳宇(yu)軒

【糾錯】

責任編輯： 韓家慧